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——關(guān)于阜陽市公共資源交易監(jiān)督管理局在招投標領(lǐng)域串通投標等突出問題專項整治工作中的主要做法

阜陽市公共資源交易監(jiān)督管理局  李東風(fēng)

長期以來，由于行為復(fù)雜隱蔽、調(diào)查難取證難，串通投標成為工程建設(shè)領(lǐng)域招標投標活動的一大頑疾，嚴重干擾了公平競爭的招標投標市場秩序，傷害其他投標人的利益，浪費了國有資金。

經(jīng)過綜合監(jiān)管實踐，阜陽市探索出了“一二三步走”組合拳，改革招標投標方式，創(chuàng)新監(jiān)管模式，對招投標領(lǐng)域出現(xiàn)的串通投標等突出問題專項整治的作用日益顯現(xiàn)。

一、 何為“串通投標”    

 1、招標人（招標代理機構(gòu)）與投標人通過泄露潛在投標人的名單、量身定做招標文件等方式串通投標；

 2、投標人與評標委員會通過招標文件中評標委員會的自由裁量權(quán)分值進行傾向性打分進行串通投標；

 3、投標人之間未達到中標的目的，利用報價平均值的計算公式，采用多家投標人串通投標。

二、 打擊“串通投標”行為刻不容緩

雖然《中華人民共和國招標投標法》及《中華人民共和國招標投標法實施條例》等相關(guān)的法律、法規(guī)對串通投標均有有比較詳細的表述，但是要查處串通投標行為相對較為困難，難度就在于證據(jù)的收集，有時候明明知道是投標人在相互串通投標，也會因為沒有確鑿的證據(jù)而無法認定，甚至部分項目在公安、紀檢等部門的介入下，最后仍不能進行認定。

目前，隨著全國上下、招標人、投標人及相關(guān)部門對有效最低價評標辦法的質(zhì)疑，建設(shè)工程類項目的招標評標辦法各地均采用不同方式的平均值計算報價的得分，導(dǎo)致投標人為了提高中標率，不得不采用多家投標人串通投標，已達到中標的目的，可以不夸張的說，只要采用平均值計算投標報價得分的評標辦法，均存在不同程度的圍標、串標現(xiàn)象。而招投標監(jiān)督管理機構(gòu)的調(diào)查手段極其有限，常規(guī)手段根本無法取證，因此，被依法查處的串通投標案件少之又少，造成串通投標現(xiàn)象就越來越多，危害也越來越大。

三、我市在解決串通投標突出問題的主要舉措

（一）防止招標人（招標代理機構(gòu)）與投標人通過泄露潛在投標人的名單、量身定做招標文件等方式串通投標的做法：

1、開展全流程電子招標投標，取消投標報名環(huán)節(jié)，招標文件采用互聯(lián)網(wǎng)公開隨意下載，投標保證金遞交采用多家銀行虛擬賬號、金融機構(gòu)保函等多種方式，防止招標人（招標代理機構(gòu)）通過報名和投標保證金遞交環(huán)節(jié)獲取潛在投標人名單，造成泄漏風(fēng)險，給投標人串通投標造成便利；

2、制定推廣招標文件示范文本及多種評標辦法，采用電子招標固化招標文件條款，具體內(nèi)容不允許修改，由招標人線上根據(jù)具體項目類別不同，填空完成招標文件和選擇不同的評標辦法，防止招標人（招標代理機構(gòu)）未特定的投標人設(shè)定傾向性加分因素，量身定做招標文件，防范招標人及其代理機構(gòu)與投標人串通投標。。

（二）防止投標人與評標委員會通過招標文件中評標委員會的自由裁量權(quán)分值進行傾向性打分進行串通投標的具體做法：

    1、在通用工程施工招標中，取消施工組織設(shè)計評審。我市結(jié)合建設(shè)工程實際情況，在項目施工招標中，取消通用項目的施工組織設(shè)計的評審，改為投標人在投標環(huán)節(jié)不再提供施工組織設(shè)計，由中標人中標后在項目開工前根據(jù)施工現(xiàn)場情況編制施工組織設(shè)計報監(jiān)理單位審批后作為后期指導(dǎo)施工的依據(jù)。該做法不僅節(jié)約了投標人的成本，減少了評標中的人為因素，也一定程度上降低了廉政風(fēng)險，防范了評標評審專家與投標人串通投標。

（編制施工組織設(shè)計的初衷。施工組織設(shè)計是依據(jù)設(shè)計圖紙根據(jù)施工現(xiàn)場的條件以及當(dāng)?shù)氐纳鐣Y源，對擬建工程施工的全過程實行科學(xué)管理的設(shè)想和計劃。通過施工組織設(shè)計的編制，可以全面考慮擬建工程的各種具體施工條件，揚長避短地擬定合理的施工方案，確定施工順序、施工方法、勞動組織和技術(shù)經(jīng)濟的組織措施，合理地統(tǒng)籌安排擬定施工進度計劃，保證擬建工程按期交付使用，為擬建工程的施工方案在經(jīng)濟上的合理性、技術(shù)上的科學(xué)性、在實施工程上的可能性進行分析、論證。同時也為建設(shè)單位編制基本建設(shè)計劃和施工企業(yè)編制施工計劃提供依據(jù)。施工企業(yè)可以提前掌握人力、材料和機具使用上的先后順序，全面安排資源的供應(yīng)與消耗、合理地確定臨時設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模和用途以及臨時設(shè)施、材料和機具在施工場地上的布置方案。當(dāng)前投標人編制施工組織設(shè)計的問題現(xiàn)狀。投標人在投標時編制施工組織設(shè)計只是為了響應(yīng)招標文件。隨著電子招投標的發(fā)展，招標公告發(fā)出后幾乎所有的項目均不進行現(xiàn)場踏勘，潛在投標人也不自行進行現(xiàn)場踏勘，對施工現(xiàn)場幾乎完全不了解，只是對照招標文件的要求作出響應(yīng)，或根據(jù)以往編制投標文件的經(jīng)驗及以往的施工組織設(shè)計的范本進行編制，根本不切合實際，也不能指導(dǎo)后期施工。施工單位進場后需要根據(jù)施工現(xiàn)場的地形、地貌及相關(guān)情況重新進行編制并報監(jiān)理單位審批后方可實施。評標委員會在評標過程中針對施工組織設(shè)計的評審也只是根據(jù)招標文件的要求進行評審，只看是否缺項及感官認識進行評審，很少針對具體內(nèi)容進行詳細評審。施工組織設(shè)計評審主要做法。既然施工組織設(shè)計在前期編制中無法切合施工現(xiàn)場實際，且進場后重新編制的相關(guān)內(nèi)容需經(jīng)監(jiān)理單位審批，評審已無實際意義，為何還要將其納入評審內(nèi)容。）

2、取消清單分項報價評審，投標人投標時采用固定總價報價方式，投標人不再對清單進行分項報價，通過投標人的報價與最高投標限價進行對比計算投標報價浮動率，作為工程進行最終結(jié)算的依據(jù)。減輕了企業(yè)投標負擔(dān)，防范評標評審專家、清標系統(tǒng)專業(yè)人員、投標企業(yè)相互串通投標的風(fēng)險。

清單分項報價評審的初衷。對清單分項報價評審，目的是通過造價專業(yè)的評標專家對投標文件的分析報價進行客觀、專業(yè)、負責(zé)的評審，分析找出問題、剖析原因、提出專業(yè)意見，供評標委員會和招標人參考，以利于提高評標質(zhì)量。通過對有效控制工程造價，避免簽訂合同后甲乙雙方的糾紛和防止工程腐敗，暗箱操作，以便后期對工程項目的管理。清單分項報價評審問題現(xiàn)狀。目前評標專家在評審過程中面對大量的分項報價沒有足夠的時間進行人工逐項分析、評審，完全依賴于計算機的清標軟件進行評審，對后期的施工結(jié)算及審計決算起不了太大作用。以下對清標做一解釋。

所謂的清標是通過計算機進行核對、篩選、比較等方法對投標文件進行基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)分析和整理工作。找出招標文件中可能存在的疑義或者顯著異常的數(shù)據(jù)，為初步評審和詳細評審提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

清標的內(nèi)容很多，主要內(nèi)容包括：一是偏差審查，即對照招標文件，查看投標人的投標文件組價規(guī)則是否完全響應(yīng)招標文件，是否改變招標文件中的清單工程量；二是符合性審查，即對投標文件中是否存在更改招標文件中工程量清單內(nèi)容進行審查；三是計算錯誤審查，即對投標文件的報價是否存在算術(shù)性錯誤進行審查；四是合理價分析，即對清單工程量中的重點材料單價進行評審，是否存在過高或過低的現(xiàn)象；五是否存在嚴重的不平衡報價；六是否改變暫估價、暫列金額、安全文明施工費等不可競爭項目；其他內(nèi)容包括對措施費用合價包干的項目單價，要對照施工方案的可行性進行審查；對工程總價、各項目單價及要素價格的合理性進行分析、測算；對投標人所采用的報價技巧，要辯證地分析判斷其合理性；在清標過程中要發(fā)現(xiàn)清單不嚴謹?shù)谋憩F(xiàn)所在，妥善處理等。對以上清標內(nèi)容的評審均來自于招標人發(fā)布的清單工程量及最高投標限價相應(yīng)的各分項組價。

清標軟件的使用為評審提供便利的同時也帶來不必要的問題。根據(jù)實際情況，清標軟件的清標結(jié)果，大致會出現(xiàn)改變招標人提供的清單工程量；投標人對重點材料的價格過高或過低；改變招標人提供的暫估價、暫列金額、安全文明施工費等不可競爭費以及存在嚴重不平衡報價等不符合招標文件規(guī)定的內(nèi)容。當(dāng)前評標委員會在評標過程中基本上依據(jù)清標軟件的清標結(jié)果，不分重大偏差和細微偏差都會否決該投標，造成很多投標人因一些細微偏差而被評標委員會否決投標。同時個別評審專家在此方面自由裁量權(quán)過大，對不滿意的投標人從中查找問題進行否決投標，容易滋生腐敗。

清單分項報價評審主要做法。根據(jù)工程量清單計價規(guī)范要求，招標人提供的清單工程量不允許改變；招標人給出的不可競爭費用不允許改變；投標人所報材料價格不允許超過招標人提供市場信息價一定比例的范圍，且招標人對清單中的材料價格限制種類較多又會形成最低投標限價；同時評標委員會還要限制嚴重的不平衡報價，以防給招標人帶來損失。既然有如此多不允許改變情形，又何必要求投標人進行重新報送？加之投標人投標過程中基本上都是通過購買服務(wù)的方式聘請相應(yīng)的造價人員按照自己理想的總價和種種規(guī)定進行分項組價，一不小心就會改變以上內(nèi)容造成投標被否決。另外此項工作量較大，如采用紙質(zhì)文件，個別較大的項目單此項投標文件就多到需要用貨車運送，造成大量的紙張浪費。事實上，目前招標人基本上都編制了最高投標限價及相應(yīng)的組價，投標人完全可以使用招標人的組價報總價，采用投標報價與最高投標限價同比例下浮的方式計算出分項組價，這樣既不存在投標人改變不允許改變的內(nèi)容，也避免了投標人因采用不平衡報價給招標人帶來的風(fēng)險。同時這也符合工程量清單計價規(guī)范中“量價分離”原則，招標人對自己編織的清單工程量負責(zé)，投標人依然對自己所報出的價格負責(zé)。

投標人投標時采用固定總價報價方式，投標人不再對清單進行分項報價，通過投標人的報價與最高投標限價進行對比計算投標報價浮動率 =【投標報價-（ 暫估價、暫列金額）】/【最高投標限價-（暫估價、暫列金額）】*100%。根據(jù)投標人的投標報價浮動率分別同比例下浮計算出各清單分項組價，形成投標人的分項報價，以便后期施工過程中進行計價。工程施工過程中如發(fā)生變更，利用招標人最高投標限價中有相同或類似綜合單價的，按相同或類似綜合單價*報價浮動率記??；承包人投標報價中無相同或類似綜合單價的，參照招標文件重新組價，其中材料價格按招標人最高投標限價中的材料價格執(zhí)行；若最高投標限價中沒有，執(zhí)行編制最高投標限價時采用的同期當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)工程造價管理站發(fā)布的信息價，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)工程造價管理站發(fā)布的信息價中若沒有，按造價管理部門備案價格執(zhí)行；機械臺班單價按上述機械臺班費用定額執(zhí)行；人工費單價按安徽省最新政策文件規(guī)定執(zhí)行。重新組價部分按最高限價與中標人投標報價的報價浮動率同比例下浮后進行結(jié)算。

（三）優(yōu)化評標評審辦法采用根據(jù)投標截止時間后投標人的家數(shù)多少，確定使用不同的報價評分計算方法的方式，有效防范投標人利用報價傳統(tǒng)的平均值計算方式，串通多家共同投標，抬高投標價格，提高中標率的行為。具體方法如下：

首先：確定評標基準值

（1）投標人數(shù)在5家及以下的，投標報價最低的為評標基準值；

（2）投標人數(shù)大于5家不足10家的，確定評標基準值=入圍投標報價平均值×（1-D%）（D值在開標現(xiàn)場由招標人代表從至少五個數(shù)字中（1-10級差為1的連續(xù)數(shù)字中由招標人自行選擇）隨機抽取。

（3）投標人大于或等于10家且不足30家的，采用兩次平均確定評標基準值。其計算方法為：全部入圍投標報價進行第一次算術(shù)平均，第一次平均值以下的投標報價進行第二次算術(shù)平均，第二次的平均值作為評標基準值。

（4）投標人數(shù)大于等于30家時，投標報價最低的確定為評標基準值。

其次：投標報價得分等于評標基準值/投標人的報價*商務(wù)標的權(quán)重。  

四、優(yōu)化招投標市場環(huán)境初見成效

2019年以來，我市采用取消投標人編制施工組織設(shè)計及工程量清單組價，不再對此兩項內(nèi)容進行評審，同時我市采用根據(jù)投標截止時間后參加投標的投標人家數(shù)確定對應(yīng)的評標辦法，最大限度的控制了圍標、串標的發(fā)生。此種辦法的推行使我市建設(shè)工程類項目的投標人家數(shù)基本上都在10至20家左右，沒有發(fā)生過投標人為提高中標率采用多家聯(lián)合拉動平均值的計算導(dǎo)致投標人家數(shù)在上百家甚至幾百家的現(xiàn)象。

一年多來，按照全市1500個建設(shè)工程項目，每個項目20家投標人進行計算，給每個投標企業(yè)投一次標節(jié)約紙張和裝訂費用500元和編制施工組織設(shè)計及工程量清單組價各一份人員費用10000元進行計算，為投標企業(yè)節(jié)約資金約5億元。不僅最大限度地壓縮了評標專家的自由裁量權(quán)，降低了招標人違規(guī)設(shè)定傾向性條款的空間，大大提高了評標效率，更為投標企業(yè)節(jié)省大量投標成本，減輕了投標企業(yè)的負擔(dān)，優(yōu)化了營商環(huán)境，真正做到了“放管服”。

我局通過多次召開招標人、投標企業(yè)及人大、政協(xié)委員座談會，對此項工作進行探討，與會人員對此辦法的使用反應(yīng)良好，表示該辦法充分體現(xiàn)了公平、公正原則，同時最大程度吸引了大量的央企、上市公司前來參與我市建設(shè)工程類項目的投標競爭。進一步優(yōu)化了我市招投標市場環(huán)境。另外，我市最初使用此辦法公開招標的部分項目已經(jīng)竣工驗收，經(jīng)與審計部門了解，結(jié)算和決算過程中也較為順利。

五、科學(xué)監(jiān)管需建立長效機制

任何新事物的推行發(fā)展都會面臨一定的風(fēng)險和困境，評標辦法的改革推行同樣面臨一系列的問題，主要體現(xiàn)在：一是此辦法的推行在招標文件中要約定清楚，如約定不清，后期決算容易引發(fā)爭議；二是因該辦法改變了多年來傳統(tǒng)招標投標的慣性思維，部分招標人在初次使用時不接受、不理解；三是此方法的使用較大程度影響了造價咨詢企業(yè)及部分造價人員的既得利益，對此反應(yīng)較為強烈。

盡管如此，我局認為，隨著招標投標市場監(jiān)管體制的不斷改革進步，招標投標制度建設(shè)的不斷完善，招標投標市場環(huán)境的不斷優(yōu)化，新的評標辦法會在實踐中得到不斷改進，以適應(yīng)現(xiàn)實的需要。